近年來，不同場合對農(nóng)戶土地承包制的批評不絕于耳；有的批評是建設性的，意在探索深化中國農(nóng)村改革的方向；有的批評則具有顛覆性，意在全部或部分第恢復我國幾十年前實行過的集體耕作制度。對后一種批評，涉中國改革的大是大非，本文提出幾點商榷意見。

　　一、農(nóng)戶土地承包制的建立是中國當代改革史上的一座豐碑

　　承包制指是約四十年前在中國農(nóng)村普遍興起農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營制度。后來這個制度的官方稱謂是農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，包含農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有土地所有權與農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權兩個方面。再后來因為經(jīng)營權與承包權分離的情形越來越普遍，官方又提出“三權分置“這一政策術語，用來反映農(nóng)村基本經(jīng)營制度。承包這一詞語在這里的涵義，與尋常的工程承包意思無關，其實就是農(nóng)戶自己干自己干的，集體不再維持統(tǒng)一的集體生產(chǎn)經(jīng)營活動。這個做法曾經(jīng)有一個更通俗的稱呼，叫做“單干”。單干在上世紀60年代前半期已經(jīng)出現(xiàn)過，但很快被扣上了資本主義復辟的帽子，被滅掉了。其實，這個單干也不是中國農(nóng)民的新發(fā)明，它是中國農(nóng)村的一個傳統(tǒng)制度，反倒是歐洲人曾經(jīng)長期實行類似集體經(jīng)營制度的“莊園制”、“村社制”。有文獻證明，中國歷史上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度有更高的效率，這可能是中國歷史文明長期延續(xù)的原因之一。

　　農(nóng)戶承包經(jīng)營制度的普遍推行結束了吃飯要“糧票”的農(nóng)產(chǎn)品供應短缺時代，一舉解決了中國人的吃飽飯問題。這個因果關系其實簡單。集體統(tǒng)一經(jīng)營之下的勞動監(jiān)督成本高，勞動者偷懶很普遍；集體的近乎平均主義分配產(chǎn)生勞動付出的負向激勵，人們投入越少越劃算；國家規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品價格，也限制了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投入，全國大多數(shù)勞動力限制在低效率的糧食生產(chǎn)上，農(nóng)業(yè)資源得不到有效配置，所產(chǎn)糧食連農(nóng)民自己也養(yǎng)活不好。上世紀70年代后期中國政治力量對比發(fā)生了變化，以鄧小平、萬里為代表的務實、親民的政治路線開始主導國家經(jīng)濟事務，中國多地農(nóng)村便興起農(nóng)戶“單干”之風，全國農(nóng)產(chǎn)品供給形勢便為之一變。安徽小崗村農(nóng)戶冒險單干只是全國億萬農(nóng)戶共同行動的一個代表。

　　“糧票”的黑市價格曾經(jīng)是中國食品供應水平的指數(shù)。到上世紀90年代初，城里人再不能用糧票換到雞蛋，意味著糧食價格雙軌制終結，全國人民開始在市場上自由購買食品。如今的中國，盡管國民的食品購買支出占收入的比重還比較高，食品安全方面也存在某些待解決的問題，但全體國民已經(jīng)基本免于饑餓，當屬無疑。國家衛(wèi)健委組織的一項研究顯示，的顯示，中國成人平均身高持續(xù)增長，18-44歲男性和女性的平均身高分別為169.7厘米和158.0厘米，與2015年發(fā)布結果相比分別增加1.2厘米和0.8厘米（《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告-2020年》）。這是中國人營養(yǎng)改善的結果。如果誰能拿出現(xiàn)在的城市小學生畢業(yè)合照與四十年前的同樣照片做一個比較，不難發(fā)現(xiàn)中國年輕人的精神氣發(fā)生了顯著變化。一只雞蛋、一杯牛奶改變一個民族的命運，在中國正得到印證。

　　農(nóng)戶承包改革是中華民族復興征程上的一座豐碑，我們當遵從它所內(nèi)涵的歷史邏輯繼續(xù)前進。承包制改革的本質是農(nóng)村市場經(jīng)濟制度的初步建立。一個社會本來內(nèi)涵了對人的約束機制，所謂給農(nóng)戶自由選擇權利，不過是讓他們在市場機制的約束下做出自己的選擇。市場機制對效率的增進，對平等的守護，對秩序的構建，其效能遠勝于政府對經(jīng)濟資源的全面把控。政府的作用是維護市場制度的健康運行，并在某些公共領域提供服務。沿著這樣一個思路前進，憑借中國人的重教傳統(tǒng)與勤勞稟賦，中國更大程度的繁榮富強將指日可待。

　　二、農(nóng)戶土地承包制改革為何倒退不得

　　在農(nóng)戶承包制度給我國人民帶來巨大福祉的背景下，這個制度卻一直遭受懷疑。近年的懷疑聲浪之大，幾近形成讓這一制度停擺的壓力。在我看來，懷疑農(nóng)戶承包制度反映了當今中國關于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的某種認識水平倒退，對未來中國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長頗為不利。梳理這方面的批評意見，大體可以歸為以下幾類。

　　批評聲之一：拿我國有少數(shù)沒有搞農(nóng)戶承包制的村莊發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟來說事，以此證明農(nóng)戶承包制本來不應該推行。

　　數(shù)年前，筆者曾親耳聽到一位因較早推行農(nóng)戶承包制而全國著名的村莊的負責人說，他們村很早搞了農(nóng)戶承包制，但村莊沒有富裕起來；而國內(nèi)幾個富裕村莊都是沒有搞農(nóng)戶承包制的！他言下之意是當年的農(nóng)戶承包制搞錯了。這個說法很有代表性，但邏輯上是完全錯誤的。

　　我國確實有極少數(shù)村莊沒有搞農(nóng)戶承包制，或搞了又退了回去，它們后來變成了國內(nèi)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的明星村。我國前期農(nóng)村改革與農(nóng)村扶貧事業(yè)的重要官員段應碧現(xiàn)實曾對這個現(xiàn)象做了精辟解釋。他說，這些村莊不是因為沒有搞農(nóng)戶承包制而發(fā)展起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，相反，是因為它們發(fā)展起了工商類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而有條件繼續(xù)維持低效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收入還能增加對村莊農(nóng)業(yè)的投入，可以在兩三千畝土地上不太計較土地產(chǎn)出效率。這些明星村莊的農(nóng)業(yè)增加值占村莊GDP通常在1%以下。村莊土地沒有被分到農(nóng)戶而由村莊領導人掌握，當然是早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的重要條件。但在國家“土地管理法”實施之前，所有村莊事實上都有條件利用土地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)戶土地承包并不構成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的約束條件。極少數(shù)村莊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)壯大與村莊領導人的膽識有密切關系，其后續(xù)發(fā)展與傳統(tǒng)集體經(jīng)濟制度并無直接關聯(lián)。工商類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要獲得市場競爭力，如其他工商企業(yè)一樣，必須建立“剩余索取權”歸屬企業(yè)經(jīng)理人的機制，否則便不可持久。這種機制可以有多種形式，其中包括對企業(yè)資源的控制權、使用權，而非一定是名義上的所有權。從我國明星村莊的企業(yè)分配關系看，工人的工資水平并沒有超過社會平均水平，這說明企業(yè)的剩余索取權并沒有歸于所謂村莊集體經(jīng)濟組織成員。村莊社員一般有較好的住房水平，但因為村莊住房建設不適用商品房管理政策，其成本并不很高。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實際控制者傾向于用企業(yè)的積累不斷擴大投資，將企業(yè)做大，形成更加穩(wěn)固的經(jīng)理人地位，成為企業(yè)剩余索取權的實際掌握者。明星村的政府人脈以及稅收、融資環(huán)境一般好于其他企業(yè)，這也是企業(yè)得以穩(wěn)定發(fā)展的重要條件。即使如此，明星村的資產(chǎn)積累到一定程度以后，大都會出現(xiàn)與產(chǎn)權量化有關的激勵問題，于是，選擇某種形式的股份制改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉變?yōu)楝F(xiàn)代企業(yè)，會成為一般趨勢。在滿足村民利益訴求的情況下，真正的股份制所內(nèi)涵的股權交易，會因為信息不對稱，也會對經(jīng)理人階層更為有利。這個過程在不同明星村之間會有形式的差異，時間快慢也會不同，但基本邏輯不會有差異。

　　一個社會當然需要集體產(chǎn)權，即需要法理上講得“社區(qū)共同共有產(chǎn)權”，但這種產(chǎn)權制度更適用社區(qū)公共品的配置，而在競爭性領域還是需要能夠量化到家庭或個人的產(chǎn)權，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶承包制度正是在這個領域顯示了自己的生命力。

　　批評聲之二：拿人民公社時期特定條件下糧食高產(chǎn)案例，證明農(nóng)戶承包制本來不必推行。

　　我聽熟悉人士講到過人民公社時期糧食畝產(chǎn)很高的情況。他們講的是自己家鄉(xiāng)的情況，而不是人民公社時期“畝產(chǎn)萬斤糧”的吹牛放衛(wèi)星，所以相當可信。他們還認為，要是人民公社時期能有隨便買到化肥、農(nóng)藥，糧食會普遍高產(chǎn)，農(nóng)戶承包制就沒與必要推行。這個說法貌似有理，其實是皮相之論。畝產(chǎn)量高低不等于經(jīng)濟效率高低。40年前70%的勞動力務農(nóng)，現(xiàn)在真正的農(nóng)業(yè)從業(yè)者占比不到20%，產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品價值是40年前的七、八倍之上（按價格指數(shù)調整后），遠超過糧食單產(chǎn)的增加。農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高才是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率提高的主要因素。此其一。其二，40年前的化肥農(nóng)藥價格高，且購買受限；現(xiàn)在它們變成了很普通的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，這與農(nóng)戶承包制改革有關。農(nóng)戶土地承包制改革釋放了大量廉價勞動力，使我國社會分工得以深化，農(nóng)資生產(chǎn)部門才得以提高生產(chǎn)效率，農(nóng)資才變得相對低廉。所以，不是有了化肥就不需要農(nóng)戶承包制，而是沒有農(nóng)戶承包制也就不會有化肥可用！第三，人民公社時期若不是類似山西大寨村這種特殊地方，極少數(shù)沒有得到特殊關照的糧食高產(chǎn)村的存在，不具有一般性。生產(chǎn)隊的規(guī)模要足夠小，最好是同姓家族構成一個生產(chǎn)隊，輩分不出五代，隊長由家族德高望重者充任，且生產(chǎn)地域集中，技術規(guī)范決定了對勞動的監(jiān)督成本比較低（例如稻田的包工作業(yè)），畝產(chǎn)確實會比較高。這其實已經(jīng)是接近農(nóng)戶承包制的做法，是基層村莊的一種制度改良，有值得贊許之處。但即使這些地方，這種作業(yè)方式還是比不過農(nóng)戶自留地的產(chǎn)出效率。

　　批評聲之三：認為農(nóng)戶承包制妨礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，必須通過重建集體經(jīng)營制度實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

　　這個道理講不通。在農(nóng)戶土地承包制度之下，我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平已經(jīng)獲得長足發(fā)展。據(jù)中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所曾俊霞等人的研究，截至2017年底，同期中國家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體超過300萬家，新型職業(yè)農(nóng)民超過1500萬人（農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2020年7期）。分散的土地承包農(nóng)戶可以與經(jīng)營大戶訂立協(xié)議，實現(xiàn)土地流轉，促成耕地規(guī)模化經(jīng)營。但是，的確要看到在我國現(xiàn)有農(nóng)村社會經(jīng)濟現(xiàn)狀下，分散的農(nóng)地承包戶與經(jīng)營大戶進行租地流轉談判有一些難處，而由村委會居間土地流轉，則有很多方便或利益。（1）我國農(nóng)村村民委員會代行集體經(jīng)濟組織權力，擁有土地發(fā)包權，村委會還同時擁有村莊公共事務管理權。經(jīng)營大戶在實際經(jīng)營中不免要與村委會打交道，當村委會干部愿意充當土地流轉中間人時，經(jīng)營大戶愿意成全。（2）我國大部分村莊的實際耕地面積大于農(nóng)戶耕地承包數(shù)，同時連片流轉土地還可以增加有效耕作面積，這其中的利益增益往往在5%以上。這個利益無論哪一方面都愿意變現(xiàn)與分享。（3）更為重要的是，經(jīng)營大戶與分散的耕地承包戶之間談判簽約及協(xié)議維護成本比較高，影響經(jīng)營大戶建立穩(wěn)定預期，影響其投資效益。農(nóng)戶方面對長期出租土地也心存疑慮。（4）從農(nóng)村土地制度看，主要體現(xiàn)為土地發(fā)包權的集體所有權與農(nóng)戶土地承包權相比，前者是一種更為穩(wěn)定的權利，經(jīng)營大戶當然傾向于與集體經(jīng)濟組織管理者建立契約關系，以穩(wěn)定自己的經(jīng)營活動。

　　鑒于上述原因，近年通過村委會居間來流轉土地、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的情形越來越普遍，有的地方政府甚至以政府紅頭文件來支持這種做法。實踐中的具體做法會有不同，所用方法的政策呼號也有差別，如“反租倒包”、“大托管”、“股份制改革”、“壯大集體經(jīng)濟”以及“農(nóng)村第二次土改”等，但它們的共同特點是村民委員會利用體制優(yōu)勢介入土地流轉，并獲得了一定的利益索取與支配權。因這種做法所使用的政策呼號解釋與我國主流話語相當契合，以致該操作有起于青蘋而眴煥燦爛之勢。

　　但從長期趨勢看，這種做法的意義大可懷疑。

　　首先，這種做法談不上是對農(nóng)戶承包制度的否定，更談不上是恢復傳統(tǒng)集體經(jīng)濟制度。真正耕作土地的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶，村委會只是發(fā)揮了土地流轉中介、地租支付中介以及一部分收益分享的作用。

　　其次，村委會在這種經(jīng)濟關系中承擔了一定風險。如果農(nóng)產(chǎn)品價格波動引起地租支付困難，村委會也將難以向農(nóng)戶交待，會造成村莊內(nèi)部關系的緊張。一些地方已經(jīng)出現(xiàn)這種情形。

　　最后，這種做法實際上固化了現(xiàn)存農(nóng)村經(jīng)濟關系的某種缺陷，不利于深化改革，也不利于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。規(guī)模化經(jīng)營進一步發(fā)展以后，廣大擁有土地承包權的農(nóng)戶會完全脫離農(nóng)業(yè)，變成眾多“小地主”，依附于村莊組織這個“大地主”，農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶所交地租要在二者之間分享。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的地租率水平要顯著高于農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的平均水平，已經(jīng)構成農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營大戶的最大成本項。這種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟關系之下，承包戶、村集體以及經(jīng)營大戶都沒有積極性投資整理土地，而此種投資對于提高我國農(nóng)業(yè)競爭力有重大意義。我國丘陵地帶及淺山區(qū)的大量土地撂荒均與土地整理投資不足有關，進一步與土地關系的缺陷有關。農(nóng)戶土地承包制本來內(nèi)涵了解決這個問題的可能性，而目前集體經(jīng)濟組織介入土地流轉后給解決這一問題增加了困難。本人注意到也有集體經(jīng)濟組織嘗試解決這一難題，例如廣東清遠、安徽淮南就做了這種嘗試。但這種嘗試要求村莊干部及農(nóng)業(yè)主管部門干部有一種愿意做出巨大付出的情懷，容易因人廢事，實際運作難度比較大。而另辟蹊徑，在農(nóng)戶承包制基礎上創(chuàng)造一種更有活力土地流轉機制，則可能有利于解決這一問題。

　　批評聲之四：懷疑中央倡導的關于落實農(nóng)戶承包制的“增人不增地，減人不減地”這一具體政策，主張不斷按照人口變化調整土地承包關系。

　　這一意見把農(nóng)村耕地當成了一種公共品，如果付諸實施，將會使中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化前景毀于一旦。農(nóng)業(yè)用地是競爭性的經(jīng)濟資源，不能長期搞平均主義分配。只有村莊公共設施用地才可以體現(xiàn)共同擁有、共同享用的利益平均分配機制。家庭人口是變化的，若根據(jù)這個變化不斷他調整土地使用分配，會有一系列問題發(fā)生。首先，在人口自由流動的前提下，有村莊“社員”身份的家庭的人口增減信息不易精確掌握，人口登記部門無法滿足村莊調地引起的信息需求。難道只有看得見的長期留居村莊的家庭的新增人口才能獲得承包地？這不是以土地來限制農(nóng)戶自由流動么？其次，“外嫁女”及其子女的權利怎么保障？如果“外嫁女”與村莊男丁被一視同仁，又會引起一系列紛紛擾擾的問題，有辦法統(tǒng)籌解決么？長久以來，我國一些依靠廠房、倉儲等物業(yè)出租等活動富裕起來的“村莊”為這些問題所困擾，不得不依靠“少數(shù)服從多數(shù)”的非市場的、政治的規(guī)則來解決問題，使決策小共同體的社會關系過度政治化，很不利于社會穩(wěn)定。第三，如果“社員”身份可以繼承，并不斷給后世人口匹配土地承包權，在總人口增加的背景下，土地承包權的細碎化問題怎么解決？如果為了避免這個難題，允許村委會不斷調整“社員”身份的認定，村委會的權利依據(jù)是什么？諸多問題，不一而足。土地無期限地絕對平均分配的浪漫構想所引起的根本問題，是把經(jīng)濟問題政治化，把全國幾十萬個集體經(jīng)濟組織變成糾纏于無休止權利界定的小型政治化團體。這與經(jīng)濟發(fā)展對產(chǎn)權穩(wěn)定的要求，完全背道而馳。

　　有朋友以土地是農(nóng)戶的社會保障為理由，支持廢除增人不增地、減人不減地政策，同樣沒有道理。隨著城市化的推進與農(nóng)業(yè)技術進步加速，農(nóng)業(yè)地租率成下降趨勢，估計戶均10畝地的地租額會收斂到每年2000元左右，農(nóng)業(yè)人口每年平均收入約400元。按將來城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障收益實現(xiàn)平等目標計算，這點收入占養(yǎng)老收入的比重到不了5%。僅僅把這點收入做為農(nóng)民的養(yǎng)老保障，難道不是歧視農(nóng)民么？這種浪漫想法暗含了對國家經(jīng)濟前景的一個悲觀預估，以為從農(nóng)村轉移到到城市的人口會最終在城市站不住腳，要返回農(nóng)村重過小農(nóng)戶生活。這與我們?yōu)橹畩^斗的發(fā)展目標，已經(jīng)南轅北轍了。說實話，如果我們真要把土地租金看成國家經(jīng)濟的一個很大權重的利益，國民經(jīng)濟還真是無樂觀前景可言！

　　看待農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題需要一種大局觀。那種類似約200多年前法國重農(nóng)主義的意識已經(jīng)落伍，應該拋棄。土地之于農(nóng)業(yè)、之于吃飯是必需的，但土地作為生產(chǎn)要素用于價值創(chuàng)造在各行業(yè)的作用與其他要素有共性。我們在任何方面的價值獲取，都可以成為交換農(nóng)產(chǎn)品的手段，完全不必要讓每個家庭擁有一塊農(nóng)地而保障吃飯無虞。推進國民經(jīng)濟的市場化與城市化，使同類勞動要素的報酬均等化，讓勞動者在國家城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度之下，以其從業(yè)時期收入繳納“社會保障稅”，作為自己養(yǎng)老的主要基金來源，同時輔以國家對低收入人群的幫助，才是更可靠的社會保障制度。

　　三、沿市場化方向深化農(nóng)村改革

　　農(nóng)村改革要滿足產(chǎn)業(yè)增效、權利平等與社會穩(wěn)定三方面發(fā)展要求。農(nóng)戶土地承包制的建立使這三方面得到很大改善。但是，農(nóng)戶土地承包制已經(jīng)存在40余年，而我國經(jīng)濟總量及經(jīng)濟結構已經(jīng)發(fā)生了很大變化，現(xiàn)有農(nóng)戶土地承包制如不順應這種變化做出調整，我國社會經(jīng)濟發(fā)展會面臨不少難題。改革是一個很大的系統(tǒng)性工程，需要集思廣益，提出穩(wěn)妥的改革方案。這里僅以個人調研思考，圍繞三個發(fā)展目標，分別提出若干深化改革要點。

　?。ㄒ唬╆P于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增效

　　通過土地承包制度改革，逐步解除專業(yè)農(nóng)戶的高地租成本制約。以建立“土地承包權流轉安全閥”制度為條件，嘗試推進農(nóng)戶土地承包權的開放性流轉，允許農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營戶購買土地承包權，以減少他們的地租支出，激勵其農(nóng)業(yè)投資熱情，提升我國農(nóng)業(yè)競爭力?！巴恋爻邪鼨嗔鬓D安全閥”制度參照銀行準備金制度設計，在較長的改革過渡期里創(chuàng)造一個“土地集體儲備”，不將這部分土地的承包權流轉給規(guī)模經(jīng)營農(nóng)場主，允許土地承包權流轉戶反悔，在一定條件下滿足他們贖回土地承包權的要求，并從“土地集體儲備”中劃撥給他們土地，終止原來的承包權流轉關系。這樣做有利于保護農(nóng)戶權益。

　　加快落實國家關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會分離的改革意見，解決村級組織“政社不分”的歷史遺留問題。嘗試由農(nóng)民專業(yè)合作社承接集體經(jīng)濟組織職能。

　　大力發(fā)展具有小城市功能的鄉(xiāng)村市鎮(zhèn)，按國家要求將市鎮(zhèn)建設為農(nóng)民與農(nóng)業(yè)服務中心，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈更多環(huán)節(jié)下沉到市鎮(zhèn)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整體效率。國家支持農(nóng)民專業(yè)合作社成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈主要環(huán)節(jié)的經(jīng)營者。

　?。ǘ╆P于縮小城鄉(xiāng)收入與公共服務差距

　　通過農(nóng)戶專業(yè)合作社跨行政區(qū)發(fā)展，將合作社做大做強，最終使合作社發(fā)展為“壟斷競爭型”市場類型，全面進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈大部分環(huán)節(jié)，給專業(yè)農(nóng)戶在合作社穩(wěn)定兼業(yè)、增加收入創(chuàng)造條件。未來即使是專業(yè)農(nóng)戶，其收入也會主要來自非農(nóng)場兼業(yè)收入。

　　通過市鎮(zhèn)均衡布局，使市鎮(zhèn)的輻射區(qū)域保持在100-300平方公里之間，使分散居住的農(nóng)戶能夠在半小時車程內(nèi)抵達市鎮(zhèn)，改善農(nóng)戶的鄉(xiāng)村公共服務可及性條件。為此，要在縣（市）域范圍里支持農(nóng)村建設用地增減掛鉤，保障市鎮(zhèn)建成區(qū)總人口超過2萬人規(guī)模所需要的建設用地供應。

　　進一步完善已具雛形的城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，特別在醫(yī)療保障及最低生活保障制度方面是實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的的具體操作辦法。

　　（三）關于建立鄉(xiāng)村社會內(nèi)生穩(wěn)定機制

　　堅持土地承包關系中增人不增地，減人不減地政策，在解決少數(shù)歷史遺留問題以后，將這一政策轉變?yōu)槌邪P系永久不變政策，使農(nóng)村土地糾紛盡快適用一般的法律規(guī)范，將鄉(xiāng)村社會管理機構從紛擾不斷的土地產(chǎn)權管理中解放出來，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會法制化管理創(chuàng)造基礎。

　　在城鄉(xiāng)人口布局變化的背景下，特別是在鄉(xiāng)村非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量逐步超過農(nóng)業(yè)從業(yè)人口數(shù)量的情況下，逐步將鄉(xiāng)村社會管理中心上移至市鎮(zhèn)政府，由市鎮(zhèn)政府向少數(shù)中心村派出管理機構，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會治理機構設置制度及公務員制度。鄉(xiāng)村宅基地管理制度作出適用性調整。

　　（本文發(fā)表在《中國經(jīng)濟報告》2021年第5期）

　　黨國英：民進中央?yún)⒄h政特邀研究員，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，鄉(xiāng)村公共服務研究創(chuàng)新團隊首席研究員、博士生導師