良法不厭細。因為只有細化的法治才管用，才能切實保障公民的權(quán)利與義務(wù)

　　我們這么一個大國，中央政府和地方各級政府的機構(gòu)設(shè)置和人員編制，在什么范圍內(nèi)是合理的，是有利于建設(shè)廉潔和高效政府的，今天我們完全可以用法治辦法把它固定下來

　　不去除行政化就談不上司法體制改革，就無法做到“讓審理者裁判，讓裁判者負責(zé)”

　　有些領(lǐng)導(dǎo)遇到法律法規(guī)對自己或本單位本部門不利時，首先想到的是“怎么變通”，這是法治文化不成熟、不完善的表現(xiàn)

　　黨的十八屆四中全會《決定》提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”，并闡述了一系列相關(guān)的新思想、新觀點、新舉措。其中涉及到一些需要深入研究解決的重要問題。這里，僅就四個問題談?wù)剛€人的看法。

　　■關(guān)于提高立法質(zhì)量與完善立法操作指導(dǎo)思想的問題

　　十八屆四中全會《決定》提出：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！惫P者認為，要提高我國立法質(zhì)量，必須不斷完善我國立法操作的具體指導(dǎo)思想。當(dāng)然，在我們國家，科學(xué)立法、民主立法總的指導(dǎo)思想是中國特色社會主義理論體系。但是還要解決立法操作的具體指導(dǎo)思想問題。

　　改革開放30多年來，我國在立法中存在著這樣的具體指導(dǎo)思想，就是：“有比沒好”、“快比慢好”。這在特定歷史條件下是可行的。比如，由于“文化大革命”的破壞，中斷了我國法制建設(shè)達十多年之久。因此，十一屆三中全會前后，鄧小平關(guān)于加強社會主義民主與法制的論述就包含這個意思。但是30多年過去了，現(xiàn)在情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。我國已經(jīng)形成了中國特色社會主義法律體系，現(xiàn)在已不是無法可依的狀況了。而且我們已經(jīng)認識到，不是所有的法都能治國、也不是所有的法都能治好國。因此，在立法操作的具體指導(dǎo)思想方面，要與時俱進，不能滿足于“有比沒好”、“快比慢好”。只有這樣，才能不斷提高我國立法的質(zhì)量。

　　為此，在立法操作的具體指導(dǎo)思想上現(xiàn)在需要強調(diào)兩條：一是適度超前。在中國特色社會主義法律體系已形成和網(wǎng)絡(luò)時代的背景下進行立法，一定要強調(diào)適度超前。不要出現(xiàn)某項法律剛出臺不久就不適用了的狀況。只有在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上又適度超前的法律，才能起保證和促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。二是細化。十八屆四中全會《決定》涉及我國法治體系180多項的改革。這就向人們釋放出了強烈信號：法治要細化的。良法不厭細。因為只有細化的法治才管用，才能切實保障公民的權(quán)利與義務(wù)。

　　■關(guān)于政府的機構(gòu)和權(quán)限法定化的問題

　　在歷次黨代會和全會的文獻中，十八屆四中全會《決定》對建設(shè)法治政府作了最全面、最詳細的論述。比如，制定了建設(shè)法治政府的五項針對性強、可操作的重要措施。其中第一項是推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。這個提法是有新意的。

　　首先談?wù)務(wù)畽C構(gòu)設(shè)置的法定化問題。十一屆三中全會以來，我們進行了7次大的機構(gòu)改革?？偨Y(jié)30多年來的改革，尤其是機構(gòu)改革的經(jīng)驗，應(yīng)該說今天可以大體搞清楚：我們這么一個大國，中央政府和地方各級政府的機構(gòu)設(shè)置和人員編制，在什么范圍內(nèi)是合理的，是有利于建設(shè)廉潔和高效政府的。今天我們完全可以用法治辦法把它們固定下來，這就是《決定》講的法定化。況且十八屆三中全會已經(jīng)提出到2020年要建成法治政府的目標(biāo)。而政府機構(gòu)法定化是法治政府的題中應(yīng)有之義。根據(jù)我們對“縣級政權(quán)建設(shè)課題”的多年跟蹤研究結(jié)果，我們認為縣級政府機構(gòu)控制在23到26個之間為宜。而中央和省地（市）政府應(yīng)設(shè)多少機構(gòu)，應(yīng)該說現(xiàn)在是可以大體確定的。總之，我們要用法治手段把多年來政府機構(gòu)改革成果鞏固下來。這并不妨礙每屆新政府可以根據(jù)情況變化，對機構(gòu)和人員編制進行適當(dāng)調(diào)整。

　　其次，談?wù)剬φ畽?quán)力集中部門制約的法定化問題。這是人們反映很強烈的問題，因為權(quán)力集中部門極其容易出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。在十八大后的“反腐風(fēng)暴”中，我們看到了一些權(quán)力集中部門的關(guān)鍵崗位，出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部被“一網(wǎng)打盡”的情況。在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，《決定》對此作了重要的規(guī)定并采取了針對性、操作性很強的舉措。如，明確了要加強對這6類權(quán)力集中的部門或崗位的權(quán)力制約，這些是：財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等；提出了5項具體措施防止這些部門或崗位權(quán)力濫用。這些措施是實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗、強化內(nèi)部流程控制。這些規(guī)定和舉措都是很好的，下一步關(guān)鍵是把它們法定化。

　　■關(guān)于司法改革中的“去行政化”和“去地方化”的問題

　　習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（簡稱《說明》）中嚴厲指出了我國司法領(lǐng)域存在的問題，并分析了這些問題產(chǎn)生的深層次原因，即“司法體制不完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運行機制不科學(xué)、人權(quán)司法保障制度不健全”。我國司法領(lǐng)域改革必須解決去行政化和去地方化的問題。

　　關(guān)于“去地方化”的問題，習(xí)近平總書記在《說明》中已經(jīng)作了詳細和明確的論述。這對今后司法體制改革，非常重要。比如，關(guān)于最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件；關(guān)于探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。這兩項改革非常有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，非常有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。

　　關(guān)于“去行政化”的問題，也就是司法體制不完善問題。這方面的改革涉及到組織人事制度。目前我國司法系統(tǒng)隊伍是按照公務(wù)員的要求來管理的。公務(wù)員管理其實也就是行政管理。依照目前管理體制，要做到一點行政色彩都沒有是不現(xiàn)實的。但是，行政色彩太濃這就叫行政化。不去除行政化就談不上司法體制改革。比如，現(xiàn)在的體制是法院院長領(lǐng)導(dǎo)副院長，副院長領(lǐng)導(dǎo)庭長，庭長領(lǐng)導(dǎo)主審法官。這就叫行政化。這樣的行政化不去掉，就無法做到“讓審理者裁判，讓裁判者負責(zé)”。再比如，現(xiàn)在上級法院對下級法院考核體系的某些指標(biāo)還有行政色彩，如改判率和發(fā)回率等。這些考核指標(biāo)會迫使下級法院不得不請示上級法院，容易造成上級法院對下級法院辦案或?qū)徖淼母深A(yù)。因此，要推進司法體制改革，就必須解決司法領(lǐng)域的去行政化問題。

　　■關(guān)于建設(shè)社會主義法治文化和法治教育分類指導(dǎo)的問題

　　十八屆四中全會《決定》第一次在黨的文獻中提出建設(shè)社會主義法治文化。法治文化是制度文化，是在不斷推動法制完善和發(fā)展基礎(chǔ)上經(jīng)過長期積淀形成的。從這個意義上講，建設(shè)社會主義法治文化要比形成中國特色社會主義法律體系還難。我們用30多年的時間就形成了中國特色社會主義法律體系，但是還不能說我們現(xiàn)在已經(jīng)形成了社會主義法治文化。建設(shè)法治文化，需要常抓不懈、久久為功。

　　法治文化是一種深層次文化，對社會和諧和公民行為會產(chǎn)生潛移默化的影響。今天在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等亂象：有些領(lǐng)導(dǎo)遇到法律法規(guī)對自己或本單位本部門不利時，首先想到的是“怎么變通”；還有不少依法依規(guī)就可辦妥的事，卻熱衷于去找關(guān)系找門路去辦，等等。這些都是法治文化不成熟、不完善的表現(xiàn)。而要做到“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”，這是要以法治文化成熟為前提的。

　　我們講法治教育要分類指導(dǎo)，不是說普法教育對于不同群體的要求不一樣。而是指在不同領(lǐng)域、不同群體中開展法治教育的形式和手段應(yīng)該是不一樣的，正如《決定》指出：要“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。就以學(xué)生這個群體為例，目前在校大學(xué)生的法治公共課教材是《思想道德修養(yǎng)和法律基礎(chǔ)》。這本書是集中全國這方面專家集體編寫的。此書幾年磨一劍，應(yīng)該說質(zhì)量是高的，在近幾年大學(xué)公共課教學(xué)中發(fā)揮了很好作用。但是此書就不一定適合中學(xué)生。在小學(xué)、中學(xué)和大學(xué)進行法治教育的形式和手段應(yīng)該是有不同的。

　　（作者為中央黨校教授、馬克思主義理論研究和建設(shè)工程課題組首席專家）