2017年7月底，國土資源部向國務(wù)院提交了《中華人民共和國土地管理法（修正案）（送審稿）》（以下簡稱“送審稿”）。該“送審稿”對我國的土地管理制度進(jìn)行了很多重要的改革。不過，在落實(shí)全面深化改革和完善土地法律制度立法技術(shù)方面，依然存在一些需要完善的地方。

　　具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一、土地征收中的公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！八蛯徃濉碧岢觯和恋乩每傮w規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍之外的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以由集體土地權(quán)利人將其直接供應(yīng)至建設(shè)用地市場；土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍之內(nèi)的集體土地，依法實(shí)施征收。這種制度設(shè)計(jì)雖然有利于“縮小征地范圍”，但卻可能會導(dǎo)致“公共利益”的概念被不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大，而且會將未來的建設(shè)用地市場割裂為相互分離且封閉的兩個市場。這種制度設(shè)計(jì)與十八屆三中全會的改革要求存在差距。

　　二、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地增值收益分配機(jī)制?！八蛯徃濉币?guī)定，在征收農(nóng)地時，省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)通過制定“區(qū)片綜合地價”來確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。依照這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民能夠獲得的征地補(bǔ)償肯定要比現(xiàn)有規(guī)定要高一些，但這種補(bǔ)償價格的確定方式是“政府定價”而非“市場定價”，依然是由政府直接配置土地資源而不是讓市場在土地資源配置中起決定性作用。另外，國土部和財政部自2016年開始探索“土地增值收益調(diào)節(jié)金”制度，但“送審稿”沒有其用于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地征收過程中的土地增值收益分配環(huán)節(jié)。

　　三、 宅基地制度的改革?！八蛯徃濉苯ㄗh“國家鼓勵進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用。”這種規(guī)則有利于宅基地資源的合理利用，但集體經(jīng)濟(jì)組織未必有足夠的經(jīng)費(fèi)回購宅基地。即使集體經(jīng)濟(jì)組織有經(jīng)費(fèi)，也有可能將集體經(jīng)濟(jì)組織變成“宅基地的批發(fā)商和零售商”，不利于鄉(xiāng)村治理的健康發(fā)展。

　　四、土地用途管制領(lǐng)域的改革?！八蛯徃濉碧岢觯和恋乩每傮w規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，綜合考慮資源環(huán)境承載能力。這是非常重要的理念轉(zhuǎn)變，值得肯定，但其沒有落實(shí)“多規(guī)合一”改革要求，也沒有涉及“年度建設(shè)用地指標(biāo)”制度的改革問題，因此需要進(jìn)一步完善。

　　針對以上問題，我們建議：

　　一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。不再以“土地利用總體規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍”作為標(biāo)準(zhǔn)來界定“公共利益”。在土地利用總體規(guī)劃允許的范圍內(nèi)，只要是不屬于政府組織實(shí)施的公共設(shè)施和公益項(xiàng)目，無論是位于城市規(guī)劃區(qū)范圍之內(nèi)還是范圍之外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地都可以直接進(jìn)入建設(shè)用地市場，而無需政府先行征收。

　　二、按照市場價格來補(bǔ)償被征地人并同時征收相關(guān)稅費(fèi)。應(yīng)當(dāng)按照國土部2009年提出的“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”原則，落實(shí)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和集體土地征收制度中的土地增值收益分配問題。征收集體土地應(yīng)當(dāng)按照同區(qū)位土地的市場價格來進(jìn)行補(bǔ)償。市場價格可以通過協(xié)商或者評估確定，評估機(jī)制應(yīng)當(dāng)借鑒《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中較為成熟的做法。同時，征地補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)制繳納社保和土地增值稅之后再予以發(fā)放。

　　三、保障農(nóng)民居住權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地的優(yōu)先權(quán)?！锻恋毓芾矸ā凡粦?yīng)在堅(jiān)持僵化的“一戶一宅”制度，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合集體土地上公租房建設(shè)等改革，努力保障農(nóng)村村民的居住權(quán)。同時，進(jìn)城農(nóng)村村民如果愿意有償退出宅基地，可以根據(jù)國家有關(guān)耕地保護(hù)的規(guī)定進(jìn)行整理利用，也可以在建設(shè)用地市場上有償出租或出讓。但有償出租或出讓時，只應(yīng)當(dāng)賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織同等條件下的優(yōu)先承租權(quán)和優(yōu)先購買權(quán)。如果集體經(jīng)濟(jì)組織不愿意或無法行使行使優(yōu)先承租權(quán)和優(yōu)先購買權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許本集體的其他成員或者集體以外的其他主體可以承租或者購買這些宅基地的使用權(quán)。

　　四、優(yōu)化土地用途管制制度。首先，落實(shí)十八屆五中全會的精神，將國家主體功能區(qū)規(guī)劃作為編制土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)；其次，土地利用總體規(guī)劃作為空間管制類規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循負(fù)面清單原則，不宜編制成具體詳細(xì)的涉及每一個地塊的土地利用的規(guī)劃。最后，廢除“土地利用年度計(jì)劃”這種計(jì)劃指標(biāo)式的管理制度，具體地塊的土地利用管制應(yīng)當(dāng)通過國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃等發(fā)展型規(guī)劃來進(jìn)行引導(dǎo)和落實(shí)。

　　五、完善《土地管理法》的修改方式?！八蛯徃濉辈捎玫氖恰靶拚浮钡男薷姆绞?，這種方式的本質(zhì)是在原來的法律上“打補(bǔ)丁”。然而根據(jù)十八屆三中全會的改革要求，土地制度需要進(jìn)行全面深化改革。在這種改革背景下，《土地管理法》所要修改的條文要比“送審稿”中所涉及的條文要多出許多。有鑒于此，建議《土地管理法》采用“全面修訂”模式進(jìn)行修改。