在GDP優(yōu)先、發(fā)展優(yōu)先的理念下，文物保護(hù)特別是基本建設(shè)工程中的文物保護(hù)工作推進(jìn)困難。

　　一是一些地方開(kāi)發(fā)重于保護(hù)，文物保護(hù)得給推土機(jī)讓路。在城鎮(zhèn)建設(shè)和投資商征地施工時(shí)，政府往往會(huì)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，指示土地、城建、規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)，為城市建設(shè)和外商投資開(kāi)設(shè)綠色通道，而極少主動(dòng)提出文物調(diào)查和勘探。在政府的支持下，多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目考古工作難以涉入。

　　二是《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《文物保護(hù)法》）頒布以來(lái)進(jìn)行了數(shù)次修訂，但對(duì)基本建設(shè)考古的法律規(guī)定仍顯彈性過(guò)大，給文物管理部門(mén)和考古單位實(shí)際操作上帶來(lái)困難，主要表現(xiàn)在：

　　1．文物調(diào)查、勘探項(xiàng)目界定上模糊不清?！段奈锉Ｗo(hù)法》第二十九條規(guī)定：“進(jìn)行大型基本建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門(mén)組織從事考古發(fā)掘的單位在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進(jìn)行考古調(diào)查、勘探。”首先，法律規(guī)定了大型基本建設(shè)工程需要進(jìn)行文物調(diào)查、勘探，但何謂“大型基本建設(shè)工程”卻沒(méi)有界定，這就使文物部門(mén)和建設(shè)單位對(duì)是否屬于大型基本建設(shè)工程上產(chǎn)生分歧；其二，《文物保護(hù)法》規(guī)定在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進(jìn)行考古調(diào)查和勘探，但是地下文物具有隱蔽性和不可預(yù)知性，未經(jīng)勘探，誰(shuí)也無(wú)法確定地下是否存在文物，以致文物部門(mén)要求建設(shè)單位辦理文物勘探手續(xù)時(shí)，建設(shè)單位以所用土地地下沒(méi)有埋藏文物為由，拒絕考古調(diào)查和勘探；其三，《文物保護(hù)法》對(duì)中小型基本建設(shè)工程進(jìn)行文物調(diào)查和勘探?jīng)]做相應(yīng)的要求，中小型基本建設(shè)工程不受《文物保護(hù)法》的約束，在開(kāi)工前不向文物部門(mén)報(bào)批，對(duì)工程用地?zé)o需進(jìn)行文物調(diào)查和勘探，以致在中小型基本建設(shè)中地下文物遭破壞的事件時(shí)有發(fā)生。

　　2．文物部門(mén)勘探前置條件方面的缺陷?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定大型基本建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)事先報(bào)請(qǐng)文物行政部門(mén)進(jìn)行文物調(diào)查和勘探，看似法律賦予了文物部門(mén)對(duì)基本建設(shè)工程進(jìn)行文物勘探的權(quán)力，但由于未在文字上表述將文物調(diào)查和勘探作為基本建設(shè)工程開(kāi)工必須具備的前置條件，由此，有關(guān)部門(mén)在核發(fā)建設(shè)施工許可證時(shí)，并不要求建設(shè)單位出具文物部門(mén)相關(guān)意見(jiàn)，建設(shè)單位只要辦理了建設(shè)施工許可證便可開(kāi)工建設(shè)，導(dǎo)致文物部門(mén)的監(jiān)管乏力。

　　3．對(duì)不進(jìn)行文物調(diào)查勘探而施工的單位處罰規(guī)定不全面。《文物保護(hù)法》規(guī)定大型基本建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)事先報(bào)請(qǐng)文物行政部門(mén)進(jìn)行文物調(diào)查和勘探，但對(duì)建設(shè)單位在施工前不報(bào)請(qǐng)文物部門(mén)進(jìn)行文物調(diào)查和勘探的行為，沒(méi)有明確的處罰規(guī)定，造成文物監(jiān)督執(zhí)法無(wú)力。

　　為此，我們建議：

　　一、各級(jí)、各部門(mén)要認(rèn)真落實(shí)國(guó)務(wù)院要求，充分認(rèn)識(shí)抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展都是政府的職能，正確處理文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，切實(shí)做好基本建設(shè)中的文物保護(hù)工作。在大型基本建設(shè)工程立項(xiàng)前，政府應(yīng)要求有關(guān)建設(shè)部門(mén)和單位，主動(dòng)征求文物行政管理部門(mén)的意見(jiàn)，由文物行政管理部門(mén)參與建設(shè)項(xiàng)目的選址論證。凡建設(shè)工程涉及不可移動(dòng)文物的，建設(shè)單位應(yīng)事先確定保護(hù)措施，根據(jù)文物保護(hù)單位的級(jí)別報(bào)相應(yīng)的文物行政部門(mén)批準(zhǔn)，并將保護(hù)措施列入可行性研究報(bào)告或者設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)。否則，土地管理部門(mén)不得批準(zhǔn)征地，銀行不得撥款或者貸款，建設(shè)管理部門(mén)不得批準(zhǔn)施工。建設(shè)單位或投資方應(yīng)將配合基本建設(shè)工程進(jìn)行的文物調(diào)查、勘探、發(fā)掘所需費(fèi)用列入工程預(yù)算并及時(shí)支付。所需費(fèi)用列入工程預(yù)算并及時(shí)支付。

　　二、加大文物違法行為懲處力度。對(duì)建設(shè)單位違反文物法造成文物損壞的，應(yīng)由文物部門(mén)責(zé)成其承擔(dān)文物修復(fù)責(zé)任，無(wú)法修復(fù)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)民事賠償責(zé)任、行政處罰、企業(yè)資質(zhì)限制、降級(jí)、吊銷(xiāo)直至刑事責(zé)任。對(duì)政府及其部門(mén)違反文物法不作為或亂作為造成文物損壞的，應(yīng)建立責(zé)任追溯與倒查制度，由上級(jí)文物部門(mén)會(huì)同監(jiān)察部門(mén)啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)程序，追究政府決策部門(mén)、決策人、項(xiàng)目核準(zhǔn)部門(mén)、開(kāi)工批準(zhǔn)部門(mén)等部門(mén)及其責(zé)任人的行政責(zé)任。造成文物重大損壞的，應(yīng)追究政府首長(zhǎng)的責(zé)任。

　　三、以“兩重兩利”為目標(biāo)（即“重點(diǎn)保護(hù)、重點(diǎn)發(fā)掘，既對(duì)基本建設(shè)有利、又對(duì)文物保護(hù)有利”），完善基本建設(shè)考古的法律法規(guī)。建議將《文物保護(hù)法》第29條修訂為：“進(jìn)行大型基本建設(shè)工程，或者在文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶、地下文物埋藏區(qū)等文物保護(hù)特定區(qū)域，以及文物行政部門(mén)認(rèn)為有可能埋藏文物的區(qū)域進(jìn)行基本建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門(mén)組織從事考古發(fā)掘的單位在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進(jìn)行考古調(diào)查、勘探。地下文物埋藏區(qū)等文物保護(hù)特定區(qū)域，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際制訂具體辦法并予以劃定公布?！?/p>