政府和社會(huì)資本合作模式（后文統(tǒng)稱PPP模式）是我國(guó)創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的一大重要成果，通過(guò)推廣、運(yùn)用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，在改善民生中培育了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，同時(shí)也是地方政府投融資體制改革的重要?jiǎng)?chuàng)新之舉。但是在PPP模式推進(jìn)過(guò)程中，有關(guān)制度框架與法規(guī)體系還不健全，社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱，投資回報(bào)機(jī)制與項(xiàng)目收入模式仍不完善等問(wèn)題比較突出，迫切需要對(duì)PPP模式的建設(shè)、運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行完善，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光、規(guī)范推進(jìn)。

　　一、當(dāng)前我國(guó)PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀

　　上世紀(jì)80年代起，英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)就開(kāi)始推行PPP模式，我國(guó)從上世紀(jì)90年代開(kāi)始也進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐，但沒(méi)有形成可持續(xù)的長(zhǎng)效的發(fā)展機(jī)制。2013年底，在決策層的大力推廣下，PPP模式真正在我國(guó)拉開(kāi)大幕，PPP這種能夠撬動(dòng)社會(huì)資本投入到公共服務(wù)領(lǐng)域的模式和機(jī)制開(kāi)始在各地出現(xiàn)。兩年來(lái)，PPP模式發(fā)展迅速，各省市推出的PPP項(xiàng)目已經(jīng)高達(dá)2萬(wàn)多億元的規(guī)模，從財(cái)政部建立國(guó)家PPP信息系統(tǒng)上看，PPP已經(jīng)招商的有5.6萬(wàn)億。但在PPP快速發(fā)展過(guò)程中，也存在一些不規(guī)范的PPP，甚至一些偽PPP，出現(xiàn)一種把PPP變?yōu)榈诙N融資平臺(tái)的趨勢(shì)，需要警惕并加以糾正。

　　二、我國(guó)運(yùn)用PPP模式存在的困難和問(wèn)題

　　近年來(lái)，決策層大力倡導(dǎo)PPP模式，各級(jí)地方政府積極響應(yīng)。但地方政府在推廣PPP面臨“觀念認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變難、規(guī)范推廣運(yùn)用難、社會(huì)資本尋求難、工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難、操作實(shí)施過(guò)程難、傳統(tǒng)銀行融資渠道通暢難”等困難。主要問(wèn)題有：

　　1、法律法規(guī)體系不完善。目前，我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于PPP的統(tǒng)一法律法規(guī)和規(guī)范。當(dāng)前的規(guī)則設(shè)置常常一刀切，缺乏針對(duì)性和具體性。主管部門在各自的管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，大多僅限于某個(gè)行業(yè)、缺乏全局性和系統(tǒng)性；有的法規(guī)過(guò)多重視自身管理的需要、導(dǎo)致部門法規(guī)間存在沖突，難以有效銜接。

　　2、投資者的利益難以保障。在PPP的推進(jìn)中，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，政府及其代表方的違約現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然保障公眾的權(quán)益確實(shí)應(yīng)該成為特許經(jīng)營(yíng)的根本出發(fā)點(diǎn)，但是，對(duì)企業(yè)利益的漠視，一方面會(huì)打擊社會(huì)資本對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資信心；另一方面也會(huì)加大投資的風(fēng)險(xiǎn)成本，而風(fēng)險(xiǎn)成本最終也將通過(guò)價(jià)格上漲、質(zhì)量下降轉(zhuǎn)嫁于消費(fèi)者，最終還是損害了公共利益。

　　3、政府短期行為比較嚴(yán)重。PPP不是一次“婚禮”，而是一場(chǎng)“婚姻”，是一樁需要長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的事業(yè)。而地方政府普遍存在“甩包袱”的思想，把提供合格產(chǎn)品與服務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給企業(yè)，急于擺脫政府自身的責(zé)任與義務(wù)。地方政府只關(guān)注公私合作的引資功能，一些地方政府甚至不惜在合作合同中專門以政府文件的形式、給予投資者以保底用量，甚至設(shè)定超越其自身履約能力的高固定回報(bào)率，從而為日后的合作埋下隱患。與此同時(shí)，在如何平衡合作各方的利益關(guān)系，如何保護(hù)公眾利益和外部利益不受損害等方面卻考慮不夠。

　　三、運(yùn)行PPP模式的建議

　　安慶市外環(huán)北路項(xiàng)目是全國(guó)首例市政道路PPP項(xiàng)目，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目PPP模式先河。市城投與北京城建共同出資組建外環(huán)北路項(xiàng)目公司，兩年內(nèi)完成投資建設(shè)，并提供11年的道路經(jīng)營(yíng)和維護(hù)服務(wù)。市政府在項(xiàng)目運(yùn)行期內(nèi)，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式，定期向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)。結(jié)合安慶市外環(huán)北路PPP項(xiàng)目的做法，對(duì)運(yùn)行PPP模式有如下建議：

　　1、保證全過(guò)程陽(yáng)光、規(guī)范。安慶市外環(huán)北路PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中，組建工作團(tuán)隊(duì)，聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)，編制實(shí)施方案，編制招標(biāo)文件，開(kāi)展市場(chǎng)測(cè)試，實(shí)施項(xiàng)目采購(gòu)，在省、市公共資源管理部門平臺(tái)上公開(kāi)發(fā)布招標(biāo)公告，對(duì)中標(biāo)人進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。在項(xiàng)目推進(jìn)中，始終嚴(yán)格按照既定程序規(guī)范進(jìn)行，保證陽(yáng)光公開(kāi)。

　　2、完善投資回報(bào)機(jī)制。社會(huì)資本參與公共投資，但資本逐利的特性沒(méi)有改變。因此，建立PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定與合理的回報(bào)機(jī)制十分重要。建立利益分享機(jī)制，遵循契約精神和法律意識(shí)，本著企業(yè)盈利但不暴利原則，落實(shí)相應(yīng)回報(bào)率，確保社會(huì)資本投資回報(bào)水平適中。外環(huán)北路PPP項(xiàng)目創(chuàng)新競(jìng)價(jià)方式，賦予社會(huì)資本充分的自主選擇權(quán)，創(chuàng)新激勵(lì)相容機(jī)制，設(shè)置了具有可操作性的績(jī)效考核指標(biāo)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)期績(jī)效考核指標(biāo)，創(chuàng)新績(jī)效考評(píng)機(jī)制，將考核結(jié)果與運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)支付掛鉤。

　　3、明晰項(xiàng)目監(jiān)管職責(zé)。公共服務(wù)公共安全和民眾生活息息相關(guān)，一個(gè)小疏漏就可能引發(fā)重大事故，政府的監(jiān)管職責(zé)不能缺位。外環(huán)北路PPP項(xiàng)目設(shè)置了行政監(jiān)管、履約監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督三種方式，建立了政府監(jiān)管部門、投資者、社會(huì)公眾、專家、媒體“五位一體”的監(jiān)督機(jī)制，確保公開(kāi)公平操作。在實(shí)施過(guò)程中，委托中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收支全過(guò)程的跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)。提高民眾的參與度，建立有效的外部監(jiān)督機(jī)制。

　　4、合作雙方誠(chéng)實(shí)守信。合作的基礎(chǔ)是誠(chéng)信，社會(huì)資本要守信自律，政府更要兌現(xiàn)承諾。外環(huán)北路PPP項(xiàng)目中，堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府方作為行政管理主體，同時(shí)作為項(xiàng)目簽約主體，依據(jù)PPP項(xiàng)目協(xié)議約定，對(duì)全流程的履約進(jìn)行監(jiān)管。公司方負(fù)責(zé)確保項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定安全運(yùn)營(yíng)，同時(shí)要針對(duì)自然災(zāi)害、重特大事故等各類可能發(fā)生的事故和所有危險(xiǎn)源制定應(yīng)急預(yù)案，明確事前、事中、事后各相關(guān)部門和人員的職責(zé)。由于公私合作期限長(zhǎng)，期間可能會(huì)有合同沒(méi)有約定、難以預(yù)測(cè)的事件發(fā)生，此時(shí)公私雙方應(yīng)采取談判手段，在兼顧各方利益訴求的基礎(chǔ)上，按照協(xié)議確定的基本原則進(jìn)行協(xié)商解決，協(xié)調(diào)解決的結(jié)果通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議予以確認(rèn)。