從1872年美國建立起世界第一座國家公園——黃石國家公園后，國家公園的設(shè)置已發(fā)展到上百個國家和地區(qū)，在全世界現(xiàn)有的13萬多個自然保護(hù)區(qū)中，已有各類國家公園數(shù)千座，并由單一的國家公園概念逐步衍生出“國家公園和保護(hù)區(qū)體系”等系統(tǒng)化的大概念。迅速發(fā)展的國家公園成為現(xiàn)代文明社會的一種標(biāo)志，也成為人類精神文化生活中不可分割的部分。

　　各國在國家公園的具體實踐中都根據(jù)國情和自身特點采取了不同的管理模式。不同的模式都有各自的優(yōu)缺點，但都保持著國家公園最根本的特性，即公益性、國家主導(dǎo)性和科學(xué)性。其中公益性體現(xiàn)了國家公園設(shè)立的根本目的，而國家主導(dǎo)性和科學(xué)性則是踐行公益性的兩大保障。

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出，“加快生態(tài)文明制度建設(shè)……建立國家公園體制”。2015年初，我國出臺建立國家公園體制試點方案。2015年5月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，建立國家公園體制，實行分級、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。2015年10月“十三五”規(guī)劃建議提出，“十三五”期間正式設(shè)立國家公園。

　　早在2007年，我國不少地方都提出建設(shè)國家公園的構(gòu)想。最早的國家公園試點出現(xiàn)在2008年。2008年6月，云南省被國家林業(yè)局作為國家公園建設(shè)試點省份，以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)工作。在全國范圍內(nèi)來看，試點工作開始迄今已有7年，但對遺產(chǎn)地的管理，基本上是“新瓶裝舊酒”。大多數(shù)以各種方式掛牌“國家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有的其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機(jī)制，沒有保護(hù)好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好等遺產(chǎn)地管理的共性問題基本沒有緩解，有的地方不當(dāng)經(jīng)營現(xiàn)象甚至更加嚴(yán)重。

　　為此，提出如下建議：

　　一是國家公園的規(guī)劃要充分體現(xiàn)科學(xué)性。從規(guī)劃層面上看，要包括從單個公園到整個國家公園體系的不同層級；從規(guī)劃內(nèi)容上看，要涵蓋從總體規(guī)劃到實施方案、年度評估報告等不同尺度；從規(guī)劃屬性上看，要既強(qiáng)調(diào)保護(hù)又兼顧利用。同時，要對國家公園以及已有的自然保護(hù)區(qū)的區(qū)域劃定進(jìn)行科學(xué)復(fù)核，區(qū)域劃分要更加科學(xué)合理，范圍過小則達(dá)不到保護(hù)的目的，范圍過大則容易名不符實。范圍劃定要服從生態(tài)系統(tǒng)的整體性，避免形成分散的點狀“盆景”，做到以點帶區(qū)、連區(qū)成片、合片成體。

　　二是要強(qiáng)調(diào)保護(hù)為先，不能簡單地跟旅游區(qū)劃等號。必須強(qiáng)調(diào)建設(shè)國家公園的首要目的是為了保護(hù)而不是為了開發(fā)。要用創(chuàng)新思維解決“地、人”這兩個制約國家公園的突出瓶頸。目前生態(tài)移民難度越來越大，后續(xù)問題也較多?？梢栽试S原住民在嚴(yán)格劃分的空間范圍和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)特許經(jīng)營，激發(fā)其參與保護(hù)的內(nèi)生積極性。特許經(jīng)營要以保障原住民生活為前提，不能完全對社會開放?？梢砸?yún)f(xié)議保護(hù)機(jī)制，使保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民成為環(huán)境保護(hù)利益共同體的成員，并能以此為生。保護(hù)措施要精細(xì)化，有相當(dāng)數(shù)量的物種和生態(tài)系統(tǒng)并不需要太大面積的嚴(yán)格禁止任何人類活動的區(qū)域，甚至有的與原住民的生產(chǎn)生活行程了近似的“共生”關(guān)系。必須分門別類，避免一刀切。要引入第三方評價評估機(jī)制，同時適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

　　三是國家公園制度頂層設(shè)計的專家團(tuán)隊要開放，要建設(shè)世界水平的國家公園。很多國家的國家公園制度對我們建設(shè)中國特色的國家公園制度具有一定的借鑒意義?？梢詮娜澜绶秶鷥?nèi)吸收規(guī)劃團(tuán)隊，以開放的態(tài)度建設(shè)世界水平的國家公園。

　　四是在國家公園制度中應(yīng)對志愿服務(wù)留出空間。國家公園的公益性還體現(xiàn)在公眾的大力參與。美國國家公園系統(tǒng)常年有幾十萬名名公園志愿者協(xié)助國家公園工作，幫助恢復(fù)或者重建生態(tài)系統(tǒng)，甚至修建道路等，為聯(lián)邦政府節(jié)省了大量開支，其中常年的義務(wù)講解員保持在1000人左右。這一點我國還有很大的差距。公眾的積極參與能夠加深社會對于國家公園的理解與支持，使國家公園的公益性具有更好的社會基礎(chǔ)，建議在國家公園制度中，明確可以允許和鼓勵公益組織及志愿者參加國家公園工作。