政府和社會資本合作模式（后文統稱PPP模式）是我國創(chuàng)新公共服務供給機制的一大重要成果，通過推廣、運用PPP模式，吸引社會資本參與公共服務領域，在改善民生中培育了新的經濟增長動力，同時也是地方政府投融資體制改革的重要創(chuàng)新之舉。但是在PPP模式推進過程中，有關制度框架與法規(guī)體系還不健全，社會信用基礎薄弱，投資回報機制與項目收入模式仍不完善等問題比較突出，迫切需要對PPP模式的建設、運行全過程進行完善，實現陽光、規(guī)范推進。

　　一、當前我國PPP模式發(fā)展的現狀

　　上世紀80年代起，英國、澳大利亞、加拿大等國就開始推行PPP模式，我國從上世紀90年代開始也進行了一些探索和實踐，但沒有形成可持續(xù)的長效的發(fā)展機制。2013年底，在決策層的大力推廣下，PPP模式真正在我國拉開大幕，PPP這種能夠撬動社會資本投入到公共服務領域的模式和機制開始在各地出現。兩年來，PPP模式發(fā)展迅速，各省市推出的PPP項目已經高達2萬多億元的規(guī)模，從財政部建立國家PPP信息系統上看，PPP已經招商的有5.6萬億。但在PPP快速發(fā)展過程中，也存在一些不規(guī)范的PPP，甚至一些偽PPP，出現一種把PPP變?yōu)榈诙N融資平臺的趨勢，需要警惕并加以糾正。

　　二、我國運用PPP模式存在的困難和問題

　　近年來，決策層大力倡導PPP模式，各級地方政府積極響應。但地方政府在推廣PPP面臨“觀念認識轉變難、規(guī)范推廣運用難、社會資本尋求難、工作協調推進難、操作實施過程難、傳統銀行融資渠道通暢難”等困難。主要問題有：

　　1、法律法規(guī)體系不完善。目前，我國尚沒有關于PPP的統一法律法規(guī)和規(guī)范。當前的規(guī)則設置常常一刀切，缺乏針對性和具體性。主管部門在各自的管理范圍內做出的規(guī)定，大多僅限于某個行業(yè)、缺乏全局性和系統性；有的法規(guī)過多重視自身管理的需要、導致部門法規(guī)間存在沖突，難以有效銜接。

　　2、投資者的利益難以保障。在PPP的推進中，出現問題時，政府及其代表方的違約現象嚴重。雖然保障公眾的權益確實應該成為特許經營的根本出發(fā)點，但是，對企業(yè)利益的漠視，一方面會打擊社會資本對城鎮(zhèn)基礎設施的投資信心；另一方面也會加大投資的風險成本，而風險成本最終也將通過價格上漲、質量下降轉嫁于消費者，最終還是損害了公共利益。

　　3、政府短期行為比較嚴重。PPP不是一次“婚禮”，而是一場“婚姻”，是一樁需要長期經營的事業(yè)。而地方政府普遍存在“甩包袱”的思想，把提供合格產品與服務的責任轉移給企業(yè)，急于擺脫政府自身的責任與義務。地方政府只關注公私合作的引資功能，一些地方政府甚至不惜在合作合同中專門以政府文件的形式、給予投資者以保底用量，甚至設定超越其自身履約能力的高固定回報率，從而為日后的合作埋下隱患。與此同時，在如何平衡合作各方的利益關系，如何保護公眾利益和外部利益不受損害等方面卻考慮不夠。

　　三、運行PPP模式的建議

　　安慶市外環(huán)北路項目是全國首例市政道路PPP項目，開創(chuàng)了全國非經營性項目PPP模式先河。市城投與北京城建共同出資組建外環(huán)北路項目公司，兩年內完成投資建設，并提供11年的道路經營和維護服務。市政府在項目運行期內，通過購買服務方式，定期向項目公司支付可用性服務費及運維績效服務費。結合安慶市外環(huán)北路PPP項目的做法，對運行PPP模式有如下建議：

　　1、保證全過程陽光、規(guī)范。安慶市外環(huán)北路PPP項目在推進過程中，組建工作團隊，聘請咨詢機構，編制實施方案，編制招標文件，開展市場測試，實施項目采購，在省、市公共資源管理部門平臺上公開發(fā)布招標公告，對中標人進行綜合評價。在項目推進中，始終嚴格按照既定程序規(guī)范進行，保證陽光公開。

　　2、完善投資回報機制。社會資本參與公共投資，但資本逐利的特性沒有改變。因此，建立PPP項目長期穩(wěn)定與合理的回報機制十分重要。建立利益分享機制，遵循契約精神和法律意識，本著企業(yè)盈利但不暴利原則，落實相應回報率，確保社會資本投資回報水平適中。外環(huán)北路PPP項目創(chuàng)新競價方式，賦予社會資本充分的自主選擇權，創(chuàng)新激勵相容機制，設置了具有可操作性的績效考核指標和運營維護期績效考核指標，創(chuàng)新績效考評機制，將考核結果與運維績效付費支付掛鉤。

　　3、明晰項目監(jiān)管職責。公共服務公共安全和民眾生活息息相關，一個小疏漏就可能引發(fā)重大事故，政府的監(jiān)管職責不能缺位。外環(huán)北路PPP項目設置了行政監(jiān)管、履約監(jiān)管和社會監(jiān)督三種方式，建立了政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體“五位一體”的監(jiān)督機制，確保公開公平操作。在實施過程中，委托中介機構開展建設、運營、收支全過程的跟蹤審計，加強績效考評。提高民眾的參與度，建立有效的外部監(jiān)督機制。

　　4、合作雙方誠實守信。合作的基礎是誠信，社會資本要守信自律，政府更要兌現承諾。外環(huán)北路PPP項目中，堅持權責對等、風險共擔。政府方作為行政管理主體，同時作為項目簽約主體，依據PPP項目協議約定，對全流程的履約進行監(jiān)管。公司方負責確保項目長期穩(wěn)定安全運營，同時要針對自然災害、重特大事故等各類可能發(fā)生的事故和所有危險源制定應急預案，明確事前、事中、事后各相關部門和人員的職責。由于公私合作期限長，期間可能會有合同沒有約定、難以預測的事件發(fā)生，此時公私雙方應采取談判手段，在兼顧各方利益訴求的基礎上，按照協議確定的基本原則進行協商解決，協調解決的結果通過簽訂補充協議予以確認。