“十二五”期間是我國全面建成小康社會、全面深化經(jīng)濟社會改革的關(guān)鍵時期。寧夏作為經(jīng)濟、社會發(fā)展的薄弱區(qū)域，既是全面建成小康社會的難點，又是全面深化經(jīng)濟社會改革的重點。義務(wù)教育是社會民生保障的主要領(lǐng)域，是公共服務(wù)供給的重要內(nèi)容，直接關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展的人力資源基礎(chǔ)質(zhì)量和社會公眾的社會滿意度和幸福度。隨著國家對義務(wù)教育投入的持續(xù)增加和重視程度的逐步增強，義務(wù)教育的發(fā)展質(zhì)量得到顯著改善，特別是硬件設(shè)施條件的改善尤為突出?？墒牵瑤熧Y質(zhì)量尤其是城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資的均等化供給尚未實現(xiàn)，也成為加快寧夏義務(wù)教育發(fā)展、實現(xiàn)有質(zhì)量教育公平的主要制約因素。為弄清寧夏城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡的現(xiàn)狀及其改進策略，我們利用自行開發(fā)的調(diào)研工具，對寧夏南部山區(qū)、北部川區(qū)的3縣2區(qū)共計46所中小學校進行了大樣本的問卷調(diào)查和實地走訪，共計發(fā)放問卷1400余份，并對取得的數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計分析，就影響城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素進行了探討，以期能夠?qū)ξ鞑棵褡宓貐^(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資的均衡發(fā)展產(chǎn)生一定的借鑒意義。

　　一、寧夏城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡問題

　　（一）從數(shù)量看，教師數(shù)量的結(jié)構(gòu)性短缺問題突出，“整體”滿編與“局部”缺編現(xiàn)象共同存在，農(nóng)村教師數(shù)量的結(jié)構(gòu)性短缺問題強于城市

　　根據(jù)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置的現(xiàn)行標準，利用《寧夏教育統(tǒng)計手冊2013年度》公布的數(shù)據(jù)進行測算，寧夏義務(wù)教育師資數(shù)量總體上不存在缺編現(xiàn)象。特崗教師的大量引入，大幅度地中小學布局調(diào)整，農(nóng)村小規(guī)模學校、教學點數(shù)量的減少，都極大地緩解了寧夏城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資的數(shù)量需求壓力。可是受到自然條件、交通因素的影響，寧夏農(nóng)村地區(qū)尤其是寧夏南部山區(qū)居民居住較為分散，造成農(nóng)村小規(guī)模學校、教學點仍然大量存在，導致教師需求的數(shù)量遠遠大于按照編制標準所配備的實際數(shù)量。甚至，有的學校僅10名學生就需要配備1名教師。寧夏南部山區(qū)某縣教育局公布的數(shù)據(jù)顯示，僅該縣就有90余所100人以下的學校。小規(guī)模學校的大量存在造成教師數(shù)量需求壓力的增大。我們的調(diào)查結(jié)果顯示，在接受調(diào)查的農(nóng)村中小學校長中，64.7%的校長認為所在學校存在教師缺編問題?？墒牵挥?7%的校長認為可以及時補充新教師，53%的校長認為很難或者基本不可能及時補充新教師。

　　另外，隨著寧夏學前教育的快速發(fā)展，學前教育教師的數(shù)量需求迅速增大。由于現(xiàn)有的基礎(chǔ)教育教師編制中并沒有設(shè)置學前教育教師崗位，因此學前教育只能擠占義務(wù)教育的教師編制，弱化了城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的政策實效性。再者，義務(wù)教育階段寄宿制學校的建設(shè)和營養(yǎng)改善計劃的實施，造成宿管人員、飲食管理人員、校醫(yī)、安保等人員的大量短缺。因為原有的教師編制中并沒有考慮到上述工作崗位，所以為了保障學校的正常運轉(zhuǎn)，不得不由專任教師承擔，既增加了教師的工作壓力，又影響了教育教學質(zhì)量。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在接受調(diào)查的農(nóng)村教師中，有94%的教師感到工作壓力很大或者存在工作壓力，47.8%的教師認為工作壓力會影響到對教師職業(yè)的認同性，可能會改變工作地點或者更換工作。由此可見，工作負擔的加重也成為影響城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的重要原因。

　　（二）從質(zhì)量看，寧夏城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資的學歷已經(jīng)基本達標，但是高學歷、高職稱教師比例的城鄉(xiāng)差距顯著，農(nóng)村教師質(zhì)量的“高位塌陷”現(xiàn)象顯著

　　根據(jù)《寧夏教育統(tǒng)計手冊2013年度》公布的數(shù)據(jù)和我們實地調(diào)查的結(jié)果，不論是寧夏初中還是小學，城鄉(xiāng)教師的第一學歷、職稱結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)出“城市高學歷、高職稱教師比較大，低學歷、低職稱比例相對較小；農(nóng)村低學歷、低職稱教師比例較大，低學歷、低職稱教師比例相對較小”的特征，農(nóng)村教師質(zhì)量的“高位塌陷”矛盾較為突出。長期以來，受到城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式的影響，再加上社會結(jié)構(gòu)變遷導致的教師職業(yè)群體社會意識的轉(zhuǎn)變，高職稱、高學歷教師比例分布形成了“高等學校高于中小學校，城市中小學校高于農(nóng)村中小學校，發(fā)達地區(qū)中小學校高于偏遠、貧困地區(qū)中小學?！钡母窬?。這種社會需求與政策功能相互沖突的負向激勵效果，極大地壓抑了農(nóng)村教師的專業(yè)發(fā)展空間，挫傷了教師的發(fā)展積極性，也成為農(nóng)村學校優(yōu)秀教師流失的關(guān)鍵誘因。在偏遠、貧困地區(qū)的農(nóng)村學校，不但福利待遇、社會生活及專業(yè)發(fā)展條件低于城市、發(fā)達地區(qū)，而且專業(yè)發(fā)展空間也低于城市、發(fā)達地區(qū)，符合條件的教師數(shù)量遠遠大于資格晉升的指數(shù)，面對社會需求與利益主體回報倒掛的現(xiàn)實，眾多農(nóng)村優(yōu)秀教師選擇“進城擇校”。我們的調(diào)查結(jié)果顯示，只有33.1%的農(nóng)村教師對專業(yè)發(fā)展情況“很滿意”或者“比較滿意”；60.5%的教師認為，農(nóng)村教師的專業(yè)發(fā)展要遠遠低于城市；81%的農(nóng)村教師認為在日常教學活動中自己的才能無法得到有效展現(xiàn)。另外，縣級政府及其教育行政部門實施的中小學教師“選調(diào)”政策，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下學校優(yōu)秀教師的大量流失，進一步拉大了城鄉(xiāng)之間，尤其是縣域內(nèi)部師資質(zhì)量水平的差距。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下學校成為優(yōu)質(zhì)師資的“訓練場”和“補給站”，自身的師資質(zhì)量卻得不到持續(xù)、有效地改善，導致農(nóng)村師資弱勢的持續(xù)累積和城鄉(xiāng)師資差距的持續(xù)擴大。

　　（三）從結(jié)構(gòu)看，與城市相比，寧夏農(nóng)村義務(wù)教育師資的老齡化問題嚴重，農(nóng)村義務(wù)教育師資的結(jié)構(gòu)性矛盾突出

　　生活環(huán)境和福利待遇的差距、發(fā)展機會的不均等不僅增強了寧夏農(nóng)村教師的“離鄉(xiāng)”傾向，還增大了偏遠貧困農(nóng)村地區(qū)引入新教師的難度，再加上“單位留人”為主的計劃性教師管理機制的弱化，優(yōu)秀教師的流動呈現(xiàn)出城市取向的“單向”流動特征。我們的調(diào)查結(jié)果表明，近6年來，45.1%的教師工作地點發(fā)生過2次以上的變動；71.1%的教師工作地點變動是由農(nóng)村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、城市，城市向農(nóng)村、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣城向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村流動的教師比例僅為8.3%。與此同時，39%的教師認為農(nóng)村教師的收入低于城市教師，83.7%的教師認為收入低于付出。另外，74.9%的教師表示有機會將重新選擇職業(yè)，58.4%的教師將待遇收入作為重新選擇職業(yè)的首要因素。農(nóng)村學校流出的教師通常又是年輕的教學骨干，因此，在內(nèi)部教師流失、外部教師引進難度增大雙重原因的作用下，農(nóng)村教師老齡化現(xiàn)象、學科教師的結(jié)構(gòu)性短缺問題愈發(fā)凸顯。除了音、體、美傳統(tǒng)小三門的教師數(shù)量短缺之外，在寧夏農(nóng)村地區(qū)，特別是南部山區(qū)小規(guī)模農(nóng)村學校，英語等主科教師的數(shù)量不足，難以滿足教育教學運行的需要。再加上，學校布局調(diào)整，寄宿制學校的建設(shè)和寄宿學生低齡化現(xiàn)象的出現(xiàn)，專業(yè)心理教師及教輔人員的需求數(shù)量不斷增大。

　　二、寧夏城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡問題的歸因分析

　　（一）省級層面義務(wù)教育教師配置政策的“弱勢補償”功能難以有效實現(xiàn)，特別是在義務(wù)教育管理實行“省級統(tǒng)籌”的體制下，省級政府及其相關(guān)行政部門的統(tǒng)籌功能空間有待繼續(xù)拓展

　　2006年，新的《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布后，我國義務(wù)教育管理體制重心逐步由“以縣為主”向“省級統(tǒng)籌”演變。可是，應(yīng)對新形勢、新的教育管理體制，如何才能最大限度地發(fā)揮“省級統(tǒng)籌”管理體制的優(yōu)勢和功能，尚缺乏有效可行的政策回應(yīng)。就寧夏已有的城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師配置政策而言，雖然對省級政府的統(tǒng)籌功能也有所關(guān)注，并對偏遠地區(qū)、弱勢學校的發(fā)展進行了強調(diào)，但是已有的政策對縣域范圍內(nèi)的師資均衡問題關(guān)注的比較多，對省域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)師資均衡問題關(guān)注的較少，同時缺乏對行動策略的關(guān)注，難以體現(xiàn)省級政府統(tǒng)籌義務(wù)教育發(fā)展的政策主旨。寧夏黨委、政府出臺的《寧夏中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》等政策，大都做出了“穩(wěn)定偏遠地區(qū)教師隊伍、新增教師向農(nóng)村、城市弱勢學校傾斜-----”等規(guī)定，可是，缺少對應(yīng)的行動策略與保障政策的設(shè)計，難以有效發(fā)揮“省級統(tǒng)籌”管理體制的制度優(yōu)勢。

　?。ǘ┏青l(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的整體要求與教師個體選擇之間的矛盾加劇城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資失衡

　　打破城鄉(xiāng)義務(wù)教育的二元發(fā)展模式，通過城鄉(xiāng)義務(wù)教育的統(tǒng)籌設(shè)計、一體化建設(shè)，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，已經(jīng)成為各級黨委、政府、社會各界的共識，客觀上要求城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資的均衡配置，要求農(nóng)村義務(wù)教育師資與城市義務(wù)教育師資獲得同等質(zhì)量發(fā)展，需要農(nóng)村義務(wù)教育師資隊伍中具有相當數(shù)量的優(yōu)秀教師。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，原有的單位制人事管理模式對教師的約束弱化，雙重選擇、尊重個體需求成為人事管理的基本原則，教師根據(jù)自身的發(fā)展意愿進行流動，就成為必然趨勢。當已有的物質(zhì)生活保障、專業(yè)發(fā)展環(huán)境無法滿足教師的發(fā)展需求時，就會出現(xiàn)教師的擇?，F(xiàn)象。我們對寧夏3縣、2區(qū)的調(diào)查結(jié)果顯示，在接受調(diào)查的865名農(nóng)村教師中，有65%的農(nóng)村教師認為自己的收入在當?shù)貙儆谥械绕录耙韵滤?，?2%的農(nóng)村教師認為自己獲得的各項福利待遇低于勞動付出，那么，農(nóng)村教師向福利待遇、專業(yè)發(fā)展條件更好的城市學校流動就難以避免。在接受調(diào)查的農(nóng)村教師中，有65%的農(nóng)村教師近6年工作地點發(fā)生過變化，其中25%的工作地點是由農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，正反映了農(nóng)村教師向城市流動的趨向。

　　（三）地方政府之間事權(quán)與財力配置的不對稱，弱化了城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的政策實效性

　　為加快城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，寧夏自治區(qū)黨委、政府先后出臺了《寧夏回族自治區(qū)人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)自治區(qū)教育廳關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展行動計劃的通知》、《寧夏回族自治區(qū)教育強縣考核認定標準》等政策。上述政策都對地方各級黨委、政府推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的職責進行了明確，并就市縣黨政主要領(lǐng)導及職能部門的問責措施進行了具體規(guī)定。可是，由于寧夏地處西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，尤其是南部山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后，大部分縣屬于國家級貧困縣，縣級政府難以承擔推動義務(wù)教育均衡發(fā)展所引發(fā)的財力負擔，歷史欠債較多，難以完成省級政府要求的義務(wù)教育均衡發(fā)展任務(wù)。由此帶來的后果是，不但義務(wù)教育師資均衡發(fā)展本身的實效性遭到弱化，而且也造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的整體教育發(fā)展環(huán)境質(zhì)量難以得到保障，進而導致農(nóng)村義務(wù)教育師資質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

　　（四）教育行政問責制度及其執(zhí)行機制不健全，影響了城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的推進力度

　　作為深受社會各界高度關(guān)注的重要民生領(lǐng)域，義務(wù)教育供給已成為政府職能履行的主要服務(wù)領(lǐng)域，甚至成為社會對政府履職行為進行評價的重要參考指標。為推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，地方政府還將均衡發(fā)展實現(xiàn)程度納入基層政府考核體系，強化了對基層政府教育履職行為的問責。寧夏在推動縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程中，甚至將義務(wù)教育均衡發(fā)展考核納入了縣級政府考核范圍?？墒牵环矫?，由于社會第三方力量的參與不夠，參與過程的公開性不夠，造成社會監(jiān)督缺乏實效性；另一方面，由于受到多種利益的相互影響，教育行政問題制度在執(zhí)行的過程中因受到多方利益主體的牽制而難以有效執(zhí)行，從而極大影響了教育問責制度的執(zhí)行力。某種意義上，既影響了義務(wù)教育均衡發(fā)展的整體推進力度，又延緩了城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的實施進程。

　　三、推動寧夏城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資質(zhì)量均衡發(fā)展的建議

　?。ㄒ唬┌l(fā)揮“省級政府統(tǒng)籌，縣級政府管理為主”的管理體制優(yōu)勢，根據(jù)政府間的財力水平和各縣（區(qū)）義務(wù)教育師資發(fā)展質(zhì)量，強化省級政府的統(tǒng)籌功能，實施分層推進、分類對待的城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡推進政策。寧夏省級政府應(yīng)制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育師資發(fā)展目標和底線標準，強化優(yōu)質(zhì)師資向弱勢地區(qū)尤其是偏遠、貧困地區(qū)傾斜的政策取向，以縣級行政區(qū)域為單位，確定優(yōu)先支持對象，制定“省級分層”實施計劃。集中優(yōu)勢資源，加快推動師資薄弱地區(qū)的師資建設(shè)，實行動態(tài)監(jiān)控與干預，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡政策效應(yīng)的可持續(xù)性。

　　（二）擴大師資的供給數(shù)量，增強師資供給質(zhì)量，完善寧夏城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資的補充機制。嚴格執(zhí)行教師資格審核與準入制度，堅持教學能力優(yōu)先，實行師范生優(yōu)先的錄用政策。優(yōu)化寧夏師范生培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，建立以社會需求為導向的師范生培養(yǎng)和供給制度。寧夏自治區(qū)教育廳、師范生培養(yǎng)院校應(yīng)建立師范生培養(yǎng)計劃制定的前期調(diào)研與干預制度，根據(jù)寧夏義務(wù)教育發(fā)展的需求，調(diào)整師范生培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，重點擴大音體美等急需學科教師的培養(yǎng)數(shù)量。

　　（三）強化城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展政策的教師需求導向，將教師合理利益需求作為政策制定的參照依據(jù)。梳理寧夏各級黨委、政府針對城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的相關(guān)政策，對無法適應(yīng)新形勢的要求、阻礙師資隊伍發(fā)展的政策進行清理，對高級職稱比例城鄉(xiāng)“倒掛”等事關(guān)教師切身利益且長期未能得到有效落實的政策進行調(diào)整，集中力量進行重點落實，切實保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師物質(zhì)生活水平、專業(yè)發(fā)展機會與環(huán)境的均等化。

　　（四）建立教育民生政策的協(xié)調(diào)實施機制，增強城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的推進實效。對國家、寧夏出臺的各項教育民生政策及涉及利益群體眾多、實施過程較為復雜的重大教育措施，進行統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進，提高人力資源的利用效率，為城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資的均衡發(fā)展創(chuàng)造支持條件。尤其是針對義務(wù)教育階段的寄宿制學校建設(shè)、農(nóng)村學生營養(yǎng)改善計劃、免費午餐政策和學前教育三年行動計劃等重大教育民生舉措，在實施過程中應(yīng)合理規(guī)劃實施流程，降低各項舉措同步實施所引發(fā)的義務(wù)教育師資短缺壓力。

　　（五）調(diào)整寧夏城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)，重點增加對教師的經(jīng)費投入。按照《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》的要求和寧夏城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的現(xiàn)實需求，持續(xù)增加偏遠、貧困地區(qū)農(nóng)村教師的福利待遇，優(yōu)化偏遠、貧困地區(qū)農(nóng)村教師的福利待遇結(jié)構(gòu)，切實改善偏遠、貧困地區(qū)農(nóng)村教師的生活質(zhì)量，提高職業(yè)吸引力。健全“縣域”義務(wù)教育階段優(yōu)秀教師、校長流動的激勵機制，將偏遠、貧困地區(qū)作為優(yōu)秀師資流動的重點區(qū)域，對于交流的優(yōu)秀教師在福利待遇、職稱晉升、住房保障等方面進行重點傾斜，通過優(yōu)秀師資的共享帶動城鄉(xiāng)師資質(zhì)量的整體提升。

　　（六）健全城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的問責制度及其執(zhí)行機制。增強城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展推進的公開力度，在堅持考核結(jié)果公示制度的基礎(chǔ)上，重點加強政策實施過程的社會監(jiān)督。加強社會第三方的介入力度，在城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡政策推進過程中，積極地吸引教育領(lǐng)域的知名專家、專業(yè)人士的參加，增強政策推進過程的民主參與程度。保障教師的參與權(quán)利，對于事關(guān)教師切身利益、影響人數(shù)眾多的教師政策，應(yīng)實行聽證會議制度，積極地采納教師的合理利益訴求，并將其作為決策的主要依據(jù)。