近日，全國(guó)人大常委會(huì)審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的相關(guān)條款，其改革方向是突破現(xiàn)行法律有條件地允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易以及改革征收補(bǔ)償規(guī)定等。

　　全國(guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授對(duì)財(cái)新記者表示，此輪中央試點(diǎn)方案給的空間仍然太小。2月25日，國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明受國(guó)務(wù)院委托，向全國(guó)人大常委會(huì)作說明時(shí)就再次強(qiáng)調(diào)，試點(diǎn)行政區(qū)域只允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，范圍限定在存量用地。宅基地轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買地建房，導(dǎo)致逆城市化問題。

　　而中國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)已有近20年歷史，之前國(guó)土部、全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的一些試點(diǎn)，實(shí)踐內(nèi)容早已超過此輪中央劃定的范圍。

　　試點(diǎn)價(jià)值太小

　　此次試點(diǎn)力度太小，首先表現(xiàn)在征地，雖然試點(diǎn)意在提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但蔡繼明認(rèn)為，征地主要問題不在補(bǔ)償，而在于征地范圍的限定，必須嚴(yán)格按照憲法要求出于公共利益需要才能征地。若非公共利益需要，不管是農(nóng)地，還是建設(shè)用地，都應(yīng)允許其直接入市，可是此次試點(diǎn)中沒有這一內(nèi)容，只在征地補(bǔ)償方面進(jìn)行試驗(yàn)，那么征地制度還是不能從根本上改變，試點(diǎn)價(jià)值不大。

　　因?yàn)檠a(bǔ)償如果高到市場(chǎng)價(jià)格，就沒有必要再征地。蔡繼明稱，征地過程中，難免有腐敗行為；征地過后，招拍掛過程中又難免有腐敗行為，干脆直接入市就行了。“土地所有權(quán)不管是集體的還是國(guó)家的，還不都是中華人民共和國(guó)的嗎？”

　　第二，入市農(nóng)地的范圍做了嚴(yán)格限定。蔡繼明指出，官方把集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只限于農(nóng)村原有的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，占比非常小，18萬平方公里的建設(shè)用地里只占10%，“試點(diǎn)就算成功，每年能有多少經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市呢，又怎么能打破國(guó)有建設(shè)用地壟斷，怎么能夠形成開放競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)呢？”

　　蔡繼明認(rèn)為，應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)村集體土地入市范圍，比如，村與村合并了，3個(gè)村委會(huì)變成1個(gè)了，那么節(jié)省出的公共設(shè)施用地和大量農(nóng)民工進(jìn)城節(jié)省出來的宅基地就可以入市?！叭绻欠嫌猛竟苤?，城市發(fā)展把農(nóng)地圈進(jìn)來，圈進(jìn)來為什么不能直接入市，一定要征收為國(guó)有土地后才能招拍掛呢？”

　　宅基地的角色非常重要。蔡繼明指出，宅基地占農(nóng)村集體建設(shè)用地達(dá)百分之70多，但現(xiàn)在限定宅基地轉(zhuǎn)讓只限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的做法太保守，因?yàn)榧僭O(shè)某生產(chǎn)隊(duì)有10戶人家，家家都有房子和宅基地，而且因?yàn)椤耙粦粢徽钡姆梢?guī)定，還不能多買，根本無法形成轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)。如果其中5戶進(jìn)了城，更是無從轉(zhuǎn)讓，所以不應(yīng)限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。

　　蔡繼明指出，目前大量城市居民在城里買不起房，不應(yīng)禁止其去農(nóng)村買房，但現(xiàn)在一買就是小產(chǎn)權(quán)房。而大量存在的小產(chǎn)權(quán)房，在這次試點(diǎn)中沒有涉及到，這意味著，即使試點(diǎn)成功，價(jià)值也不大。2017年試點(diǎn)結(jié)束，到2020年還有三年時(shí)間，不可能再進(jìn)行新的試點(diǎn)了，按日程表各項(xiàng)改革基本到位了?！叭绻@樣試點(diǎn)，我是很悲觀，因此這次參加人大會(huì)，我建議要加大土改試點(diǎn)的改革力度。”

　　蔡繼明還批評(píng)了中農(nóng)辦主任陳錫文關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的說法，他稱，“陳錫文說小產(chǎn)權(quán)房之所以違法，并不是因?yàn)樗羌w所有制，我們不歧視集體所有制，而是因?yàn)樗环弦?guī)劃?？墒侨绻F(xiàn)在提出申請(qǐng)要在這塊土地上建房，還是會(huì)因?yàn)檫@塊地是集體土地而不被批準(zhǔn)，這仍然是歧視集體所有制，因?yàn)橥瑯右粔K地征收為國(guó)有之后，立即就可以招拍掛了?！?/p>

　　人大是否有權(quán)暫停執(zhí)行憲法？

　　蔡繼明表示，人大常委會(huì)這次的授權(quán)行為“非常好”。授權(quán)停止執(zhí)行的法律是《土地管理法》的若干條款，還有《城市房地產(chǎn)管理法》的若干條款。這些條款里面最重要的規(guī)定是，限制農(nóng)村集體土地入市，同時(shí)還有一條是，“任何單位和個(gè)人搞建設(shè)必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地”，這是兩個(gè)很要命的地方。

　　而且“只要列入城市規(guī)劃圈的土地都要采取征收方式”的做法，來自于憲法第10條“城市土地歸國(guó)家所有”的規(guī)定。這意味著，不管是公共利益還是非公共利益，都必須先變成國(guó)有，然后才能招拍掛。這就存在“二律背反”，堅(jiān)持公共利益原則，就可能違反“城市土地必須屬于國(guó)家所有”，因?yàn)榧w土地一進(jìn)入市場(chǎng)，城市土地就不完全歸國(guó)家所有。而上述兩部法律存在的問題根源在憲法，正因此首先要修改憲法，至少要把第10條中單一的國(guó)有制修改成“國(guó)有和集體所有”這兩種公有制。

　　“遺憾的是，我之前提交的30個(gè)人簽名的議案是不能修改憲法的，修改憲法必須五分之一的人大代表，將近六百人”，蔡繼明稱，“那么人大常委會(huì)有沒有權(quán)不執(zhí)行憲法呢？在憲法修改前，這種舉動(dòng)還存在違憲嫌疑。只要集體土地入市，城市里面就不是單一的國(guó)有制了，嚴(yán)格來說，人大授權(quán)一舉也在違反憲法。”

　　如何讓農(nóng)民利益不受損

　　十八屆三中全會(huì)以及深改組強(qiáng)調(diào)了“三個(gè)底線”，第一個(gè)底線是公有制不變，蔡繼明表示，其上述建議都沒有改變公有制，離著底線還很遠(yuǎn)，所以說改革力度不夠。第二是耕地紅線不能突破，現(xiàn)在也沒有突破。“很多人說農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房占用耕地，但根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，小產(chǎn)權(quán)房80%是在建設(shè)用地上建的，說它不符合規(guī)劃，那是沒有批準(zhǔn)它，批準(zhǔn)了不就納入規(guī)劃了嗎？”所以小產(chǎn)權(quán)房入市、宅基地入市以及其他符合規(guī)劃的土地入市，不涉及占用耕地，第二個(gè)紅線不會(huì)被突破。

　　第三個(gè)是不損害農(nóng)民的利益，“宅基地流轉(zhuǎn)怎么會(huì)損害農(nóng)民的利益呢？”蔡繼明表示，恰恰是僅限于集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn)不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益，“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的有什么好流轉(zhuǎn)的，能賣什么樣的價(jià)格？隨便哪個(gè)城里人去買，價(jià)格就能高很多。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地是一種福利，是一種保障。但農(nóng)民如果蓋了4層樓，保障其中一層的權(quán)益就夠了，剩下3層不需要保障為什么也只能轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，就不能轉(zhuǎn)給別人呢？”

　　蔡繼明認(rèn)為，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，包括宅基地流轉(zhuǎn)，才能在更大限度上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益，保護(hù)農(nóng)民的利益，才能夠拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的渠道?！霸趺茨苷f是肥水流了外人田呢？宅基地流轉(zhuǎn)是有償?shù)?、有期的，這本來是雙贏、多贏的。集體土地不能交給外人使用，那么國(guó)有土地交給誰使用呢？不都是交給個(gè)人，甚至交給外國(guó)資本使用了嗎？”

　　蔡繼明認(rèn)為，耕地減少的根源恰恰是政府，沒有哪個(gè)人可以隨便征地。長(zhǎng)期以來就是以政府名義、打著公共利益的旗號(hào)去征地?！爸劣诩Z食安全問題，18萬平方公里的建設(shè)用地根本就用不完，為什么非要占用耕地？采取增減掛鉤的方式就可以了，別拿“糧食安全”問題嚇唬人，也別拿農(nóng)民的利益受損嚇唬人。恰恰是出于好意的保護(hù)農(nóng)民利益，這個(gè)不能動(dòng)、那個(gè)不能動(dòng)，才損害了農(nóng)民的利益。”